Swico: OpenJustitia – Wenn der Staat zum Software-Entwickler wird
(Bild: www.openjustitia.ch)
Zürich – Unter welchen Umständen ist es statthaft, dass der Staat in Eigenregie Software entwickelt und vermarktet? Diese Frage stellt sich aufgrund der öffentlichen Kontroverse um „OpenJustitia“. Dabei handelt es sich um die vom Bundesgericht entwickelte Gerichtssoftware zur Recherche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche nun auch anderen Gerichten angeboten wird. Während sich das Gericht auf den Standpunkt stellt, sein Handeln sein gerechtfertigt und volkswirtschaftlich sinnvoll, haben vor allem gewerbliche und unternehmerische Kreise die „Schmutzkonkurrenz“ der öffentlichen Hand mit Steuergeldern als verfehlt angeprangert.
Swico beurteilt den Fall wie folgt:
- Die Anforderungen des Bundesgerichts sind sehr speziell und stellen hohe Anforderungen. Zum Zeitpunkt des Projektbeginns gab es kein vergleichbares kommerzielles Produkt. Damit war eine Eigenentwicklung eine valable Option.
- Die Software wurde unter der Open Source Lizenz GNU General Public License Version 3 (GPLv3) veröffentlicht und wird somit nicht verkauft, sondern kostenlos zur Verfügung gestellt. Damit wird der Privatwirtschaft keine Konkurrenz gemacht.
Die wesentlichen Voraussetzungen für eine eigene Softwareentwicklung durch die Verwaltung sind somit aus Sicht von Swico erfüllt. Als kritisch könnte gewertet werden, dass das Bundesgericht eine einmalige technische Unterstützung gewährt (fünf Tage kostenlos, maximal weitere fünf Tage kostenpflichtig). Dieses Angebot ist allerdings auf die fünf ersten Abnehmer limitiert. Durch den verbreiteten Einsatz sowie Applikations-Beiträge zu OpenJustitia von Dritten sollen die Stabilität, die Sicherheit und der Funktionsumfang der Open Source Software weiter verbessert und erhöht werden, was wiederum auch dem entwickelnden Bundesgericht zugutekommt. Unter Berücksichtigung aller Aspekte ist es nicht angebracht, bei OpenJustitia von einem skandalösen Vorgang zu sprechen. Das Bundesgericht hat sich wenn überhaupt, dann nicht allzu weit von dem entfernt, was von der öffentlichen Hand verlangt werden kann.
Generelle Überlegungen zur Software-Entwicklung durch den Staat
Grundsätzlich soll der Staat im Bereich seiner hoheitlichen Tätigkeit auf dem freien Markt aktive Unternehmen nicht konkurrenzieren, indem er selbst kommerzielle Produkte herstellt und verkauft. Denn dagegen sprechen mindestens drei Gründe:
- Das Subsidiaritätsprinzip: Der Staat soll nicht aktiv werden, wenn der Privatsektor die gleiche Leistung erbringt bzw. erbringen kann.
- Gleich lange Spiesse: Der Staat darf nicht die auf hoheitlicher Basis eingenommenen Mittel (Steuern, Gebühren) dazu verwenden, um als Unternehmer Private zu konkurren-zieren, die Kapital und Ressourcen zuerst erwirtschaften bzw. beschaffen müssen.
- Das Legalitätsprinzip: Der Staat soll keine Tätigkeiten ausführen, ohne dass er dazu ausdrücklich (z.B. gesetzlich) legitimiert ist.
Swico stellt sich daher auf folgenden Standpunkt:
- Wenn immer auf dem Markt den Anforderungen entsprechende Produkte (insbesondere Standard-Software) verfügbar sind, sei es auf kommerzieller Basis oder als Open-Source, so ist es unzulässig, wenn der Staat selbst ein Konkurrenzprodukt entwickelt.
- Wenn entsprechende Produkte nicht verfügbar sind, insbesondere weil die Anforderun-gen einzigartig oder sehr speziell sind (und somit auch keine Anbieter und kein Markt vorhanden sind), dann ist es zulässig, dass der Staat selbst eine Eigenentwicklung in Angriff nimmt.
Dazu müssen allerdings kumulativ folgende Bedingungen erfüllt sein:
- Der Staat wirbt für den Auftrag kommerziellen Anbietern keine Mitarbeitenden ab.
- Vor Beginn der Entwicklung müssen zwingend eine Kosten-Nutzen-Analyse und eine Risikobeurteilung vorliegen.
- Der Sachaufwand und die Personalkosten sind Teil eines separaten Projektbudgets und führen nicht zu einer (unbefristeten) Erhöhung der Stellenbudgets.
- Das Projekt wird frühzeitig (vor dem Start) kommuniziert.
Die drei letzten Bedingungen sollen gewährleisten, dass nach innen und aussen Transparenz besteht und ein sauberes Controlling möglich ist. Diese Bestimmungen wirken auch präventiv und erschweren es der Verwaltung, sich auf (zu) riskante Abenteuer einzulassen und dann Misserfolge bzw. deren finanzielle Konsequenzen zu vertuschen. Eigenentwicklungen machen insbesondere dann Sinn, wenn die Applikation sehr viel Know-how-Input des Auftraggebers voraussetzt und eine enge Verzahnung zwischen Softwareentwicklung und anderen internen Abteilungen erfordert.
Ausgeschlossen ist, dass ein vom Staat bzw. in seinem Auftrag entwickeltes Produkt auf den Markt gebracht und verkauft wird. Dies wäre sogar bis zu einem gewissen Grad der nachträgliche Beweis dafür, dass es einen breiteren Markt für dieses Produkt gibt, den man der Wirtschaft entzogen hat, was gerade nicht statthaft ist. Hingegen kommt in Frage, das Produkt als Open-Source freizugeben, womit alle Interessierten kostenlos von den mit Steuergeldern finanzierten Entwicklungsarbeiten profitieren können. Da es sich nicht um ein Standardprodukt handeln darf, ist die Übernahme durch Dritte meist nicht ohne zusätzliche Dienstleistungen und Customizierung möglich. Dies jedoch sind Leistungen, die in der Regel problemlos auf dem freien Markt eingekauft werden können. Nicht zulässig wäre es daher, dass die entwickelnde Verwaltungsstelle diese Aufgabe mit eigenem Personal und gegen Bezahlung bei Drittabnehmern wahrnimmt.
Fazit
Swico wird auf der Basis dieser Überlegungen auch in Zukunft staatlichen Stellen sehr genau auf die Finger schauen, welche sich in die Softwareentwicklung oder in andere kommerzielle ICT-Bereiche vorwagen. Wenn die Diskussionen um OpenJustitia dazu führen, dass die öffentliche Hand in diesem Bereich transparenter und sensibler agiert, kann der ganzen Angelegenheit eine positive Seite abgewonnen werden. (Swico/mc/ps)
