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Zürich – Seit der Annahme der Initiative gegen Masseneinwanderung (MEI) besteht Unklarheit darüber, in welchem Rahmen die bilateralen Abkommen mit der Europäischen Union weitergeführt werden können. Vor diesem Hintergrund hat die KOF eine neue Studie erstellt, in der sie den Einfluss der Bilateralen auf die wirtschaftliche Entwicklung der letzten Jahre in der Schweiz analysiert. Ein Hauptaugenmerk der Studie liegt dabei auf der Wirkung des Personenfreizügigkeitsabkommens, welches Teil der bilateralen Abkommen I ist. Die KOF geht davon aus, dass ein Ende der Bilateralen das wirtschaftliche Erfolgsmodell der Schweiz der letzten Jahre gefährden würde.
Die Schweizer Wirtschaft entwickelte sich in den letzten zehn Jahren im internationalen Vergleich erfreulich. Zwar kann dies nicht ausschliesslich auf das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA) zurückgeführt werden, doch hat die Einwanderung der letzten Jahre zu einer Zunahme des «Humankapitals» geführt. Gemäss Schätzungen der KOF erhöhte das FZA in der Zeit von 2002 bis 2012 die Zuwanderung aus den EU-27/EFTA-Staaten brutto um jährlich zwischen 16’300 und 26’300 (im Alter von 15 bis 64 Jahren). Rund die Hälfte dieser höheren Zuwanderung wurde aber dadurch kompensiert, dass die Zuwanderung aus Drittstaaten, die nicht an der Personenfreizügigkeit teilhaben, ausblieb. Damit scheint mit der Personenfreizügigkeit das politische Ziel, die Zuwanderung aus den EU-Staaten gegenüber der Zuwanderung aus Drittstaaten zu priorisieren,erreicht worden zu sein.
Netto erhöhte die Personenfreizügigkeit die Zuwanderung der 15- bis 64-Jährigen in dieser Zeit um jährlich ca. 10’000 bis 15’000 Personen. Dabei ist zu beachten, dass die hohe Zuwanderung in die Schweiz in den letzten Jahren nicht nur auf das FZA, sondern auch auf andere Faktoren wie die relativ gute Wirtschaftsentwicklung und die zunehmende Verflechtung der Schweiz mit der grösser gewordenen EU, zurückzuführen ist, wie die Autoren festhalten.
Keine starke Verdrängung auf dem Arbeitsmarkt
Im Vergleich zur Zeit vor dem Personenfreizügigkeitsabkommen hat sich die Zusammensetzung der Zuwanderung geändert, vor allem der Anteil besser Qualifizierter ist gestiegen. Die Einwanderer aus Europa kamen dabei in erster Linie aufgrund einer höheren Nachfrage der Schweizer Unternehmen. Die Schweizer Firmen profitierten von einer Zunahme des Erwerbspersonenpotenzials. Die Ausweitung des Arbeitsangebots durch das FZA hat nicht zu einer starken Verdrängung auf dem Schweizer Arbeitsmarkt geführt: Die Zugewanderten waren meist komplementär zu den bereits ansässigen Arbeitnehmern. Die geringen Verdrängungseffekte dürften auch darauf zurückzuführen sein, dass die Zuwanderung und die Personenfreizügigkeit zum Beispiel über die höhere Konsumnachfrage oder die gestiegene Standortattraktivität der Schweiz direkt zu einer Erhöhung des Stellenangebots in der Schweiz beitrugen.
Altes Kontingentsystem behinderte den Strukturwandel
Die Masseneinwanderungsinitiative fordert nun im Kern die Wiedereinführung eines Kontingentsystems, wie es die Schweiz vor den Bilateralen bereits hatte. Der historische Rückblick zeigt, dass die hiesige Wirtschaft innerhalb dieses Migrationsregimes eher günstige, unqualifizierte Arbeitskräfte nachfragte, die vor allem in abwanderungsbedrohten Regionen und Wirtschaftszweigen eingesetzt wurden. Entsprechend behinderte das alte Kontingentsystem den Strukturwandel in der Schweiz. Das Kontingentsystem von 1970 bis 2002 war zudem weit entfernt von einem liberalen Regime: Es galt ein Plafond für die maximale Zahl der Einreisenden und der administrative Aufwand, der mit einer Einstellung eines Zuwandernden verbunden war, hatten abschreckende Wirkung sowohl bei den Unternehmen wie auch bei potenziellen Zuwandernden. Es etablierte sich ein komplexer, administrativer Apparat für eine im Verhältnis dazu relativ kleine Zahl von Bewilligungen.
Unabhängig von der zukünftigen Ausgestaltung der Migrationsregeln lässt sich festhalten, dass die Masseneinwanderungsinitiative bereits heute Unsicherheit bei Schweizer Firmen ausgelöst hat. Eine wiederholt durchgeführte Umfrage bei Schweizer Unternehmen zeigt einen Unsicherheitsschock, der bereits im letzten und in diesem Jahr negative Auswirkungen auf die Investitions- und Beschäftigungspläne der Unternehmen in der Schweiz hatte. Der Schaden würde zunehmen, wenn mit dem FZA weitere Abkommen fallen würden, wie etwa das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen. Dieses Abkommen hat die Kosten für die Schweizer Exporteure und Importeure gesenkt. Entsprechend positiv war die Wirkung auf den Handel mit den vom Abkommen betroffenen Produkten wie eine Analyse von Daten der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) zum Handel mit über 5000 unterschiedlichen Produkten über einen Zeitraum von 22 Jahren zeigt.
Tiefere Investitionen, weniger Wachstum
Was würde nun eine Kündigung der Bilateralen für das Wirtschaftswachstum bedeuten? In einer Simulation reduziert die KOF das Erwerbspersonenpotenzial und die Bevölkerung gleichmässig um jährlich 10’000 Personen. Die stärksten negativen Auswirkungen einer solchen Simulation werden bei den Investitionen sichtbar, und hier vor allem bei den Wohnbauinvestitionen. Die modellierten Effekte auf das Wachstum des Bruttoinlandprodukts (BIP) betragen insgesamt –0.2 Prozentpunkte pro Jahr.
Das scheint im Vergleich zu den Auswirkungen des Entscheids der Schweizerischen Nationalbank vom 15. Januar 2015 ein relativ bescheidener Rückgang – falls der Franken so stark bleibt wie derzeit. Doch handelt es sich hierbei bloss um gewisse Auswirkungen des Rückgangs der Einwanderung, viele indirekte Wirkungskanäle wie z.B. die Zunahme des «Humankapitals» und die weiteren negativen Folgen einer Kündigung des FZA sind nicht enthalten. Es wäre zudem gerade angesichts des «Frankenschocks» ökonomisch unklug, weitere freiwillige Schwächungen des hiesigen Wirtschaftsstandorts vorzunehmen, halten die Autoren fest. Die KOF plädiert dafür, dass alle Möglichkeiten einer Weiterführung der Bilateralen im Rahmen der gängigen Politikprozesse evaluiert werden sollten. (KOF/mc/pg)